הקלה ושימוש חורג: מה מותר לבקש ומה לא
כאשר המבוקש חורג מן התכנית החלה, יש שני מסלולים: הקלה ושימוש חורג. שניהם מחייבים פרסום ומתן זכות התנגדות לשכנים, ולשניהם גבול ברור שמעבר לו הבקשה אינה אפשרית כלל. המדריך מסביר את ההבחנה, את ההליך ואת הגבול.
מהי הקלה
החיים המודרניים נתונים במתח שבין סדר לחופש: מצד אחד הרצון לבנות, להתרחב ולממש שאיפות בלי גבול, ומצד שני מציאות שמגבילה אותנו בלי הרף, גם במשאבים העומדים לרשותנו, כאנשים פרטיים וכחברה. אחת הדרכים המרכזיות שבהן הפרט והציבור מיישבים את הכוחות הסותרים האלה היא תכנון, ובתחום הבנייה חשיבותו עליונה: מערכת התכנון והבנייה מפקחת על כל בנייה וחלוקת קרקע, ומי שמבקש לבנות, להרחיב או לשנות שימוש פוגש אותה בדרך. ההקלה היא אחד הפתחים שהמערכת הזאת עצמה מציעה.
הקלה היא הרשאה לבצע עבודה שאינה תואמת במלואה את הוראות התכנית החלה, בלי לשנות את התכנית עצמה. היא ניתנת על ידי הוועדה המקומית, במסגרת הליך הבקשה להיתר.
הקלות שכיחות:
- חריגה מקווי הבניין, למשל בנייה קרובה יותר לגבול המגרש ממה שהתכנית מתירה.
- תוספת יחידות דיור מעבר למספר שנקבע.
- תוספת קומה או שינוי בגובה.
- ניוד שטחים בין קומות או בין שימושים.
הקלה אינה זכות. היא נתונה לשיקול דעת הוועדה, ואפשר לסרב לה גם כשהיא בגדר הסמכות.
את התכלית ניסחה הפסיקה כך:
״...הליכי ׳ההקלות׳ נוצרו, כפי ששמם מעיד עליהם, כדי להקל על בוני הבתים ולא להצריכם לידי ההליכים הממושכים והמסורבלים של תיקוני תכניות; ואם אמורים הדברים במי שעוד טרם התחיל לבנות, במי שבונה על־פי היתרים כחוק זה שנים רבות ורוצה להתקדם (או להתעלות) ולברך על המוגמר, לא כל שכן.״
מתוך הפסיקה על תכליתם של הליכי ההקלה
מהו שימוש חורג
שימוש חורג הוא הרשאה להשתמש בנכס לשימוש שאינו מותר בתכנית או בהיתר. הדוגמה השכיחה היא הפעלת עסק בנכס שייעודו מגורים, או שימוש למשרד בנכס שייעודו מסחר קמעונאי.
שתי נקודות שמבדילות אותו מהקלה:
- הוא מתייחס לשימוש ולא לבנייה. הקלה נוגעת לאופן המימוש הפיזי. שימוש חורג נוגע למה שעושים בנכס.
- הוא ניתן לתקופה קצובה, ולא לצמיתות. בתום התקופה יש לבקש הארכה, והיא אינה מובטחת.
היתר לשימוש חורג ניתן לפי שיקול דעת הוועדה המקומית ולתקופה מוגבלת בלבד. דוגמאות שכיחות: שימוש כגן ילדים באזור המיועד למגורים, או מרפאת שיניים בבניין מגורים.
שני סוגי שימוש חורג, והבדל שחשוב להכיר. שימוש חורג מהיתר הוא שימוש השונה מזה שלשמו ניתן ההיתר, אך מותר לפי התכנית החלה במקום; היתר כזה ניתן לפי שיקול דעת הוועדה, ואין מניעה שיינתן אף לצמיתות. שימוש חורג מתכנית הוא שימוש השונה מהשימושים שנקבעו בתב״ע עצמה, והיתר לו יינתן לתקופה מוגבלת של שנים בודדות. ההבחנה אינה טכנית: היתר הוא עניין שאפשר להסדיר, ואילו לתב״ע יש תכלית ומחשבה תכנונית שאין רצון לעקוף, ולכן חריגה ממנה לא תאושר לתקופה בלתי מוגבלת.
דוגמה מהפסיקה. בעת״מ (ת״א) 21835-07-10 שפרן נ׳ הוועדה המקומית לתכנון ובנייה תל אביב נדונה בקשת מרכול שכונתי להיתר לשימוש חורג בשטח שהיתרו ניתן לבנק. משקבע בית המשפט שמדובר בשימוש חורג מהיתר, נקבע ש״בקשה כזו צריכה להיבחן על פי מבחן ההתאמה. לצורך יישום מבחן זה, בחנה הוועדה האם קיימת בסמוך למרכול חנייה המאפשרת פריקת סחורות, מבלי שהדבר יהווה מפגע תחבורתי ותנועתי״. מומחה שמונה מצא שרוב הלקוחות מגיעים ברגל, באופניים או בתחבורה ציבורית, ושאפשר להסדיר מפרץ פריקה בלי להפריע לשכנים, והבקשה נבחנה בהתאם.
שוכר שמתכנן לפתוח עסק בנכס שייעודו אינו מסחרי צריך לברר את סוגיית השימוש החורג לפני החתימה על הסכם השכירות, ולא אחריה. ההליך אורך זמן, מאפשר התנגדויות, ואינו מובטח.
הגבול: סטייה ניכרת
זהו החלק שהכי חשוב להבין לפני שמשקיעים בתכנון. לא כל חריגה ניתנת לאישור כהקלה. החוק והתקנות מגדירים מהי ״סטייה ניכרת מתכנית״, ומה שנכנס להגדרה אינו ניתן לאישור כהקלה כלל, ולא משנה מה עמדת הוועדה ומה עמדת השכנים.
הדוגמה המובהקת: שינוי ייעוד הקרקע אינו הקלה. מעבר ממגורים למסחר, או משטח ציבורי פתוח לבנייה, אינו סטייה שאפשר לאשר בהליך הקלה. הדרך היחידה היא תכנית חדשה, שהיא הליך אחר לגמרי, ארוך יותר ומורכב יותר.
לשון החוק, בסעיף 151(ב) לחוק התכנון והבנייה: ״לא יינתנו הקלה או היתר לשימוש חורג אם יש בכך סטייה ניכרת מתכנית החלה על הקרקע או הבניין״. את התוכן המדויק ממלאות תקנות התכנון והבנייה (סטייה ניכרת מתכנית), התשס״ב-2002, המפרטות באופן מסודר מה נחשב עקרונית לסטייה ניכרת ומה אינו נחשב לה, וההיגיון שמאחוריהן הוא הרצון לחסום שינויים שמשנים מהותית את אופי הבנייה, ולהשאיר בגדר הקלה את מה שאינו כזה.
מכאן הבדיקה הראשונה בכל מקרה: האם המבוקש הוא בגדר הקלה, או שהוא מחייב תכנית. אם התשובה היא תכנית, כל שיחה על הקלה מבזבזת חודשים.
ההליך והפרסום
- הגשת הבקשה להיתר הכוללת את ההקלה או השימוש החורג המבוקשים.
- בדיקה מקדמית של הוועדה, שבמסגרתה נבחן גם אם מדובר בסטייה ניכרת.
- פרסום: בעיתונות, שילוט במקום, והודעה אישית לבעלי הנכסים הגובלים ולמי שעלול להיפגע.
- תקופת התנגדויות, שבה כל מי שנפגע רשאי להגיש התנגדות.
- דיון והחלטה של הוועדה, בשקלול ההתנגדויות.
הפרסום אינו פורמליות. בקשה שלא פורסמה כדין עלולה להיפסל, גם אחרי שההיתר ניתן, ולכן זו נקודה שיש לוודא שבוצעה במלואה.
בפירוט: הפרסום נעשה על חשבון המבקש, וכולל הודעה בעיתון, שילוט בחזית הבניין או הקרקע שעבורם מבוקשת ההקלה, והודעות אישיות לכל מי שעלול להיפגע מאישור הבקשה, וכן לבעלים ולמחזיקים בבניין או בקרקע נשוא הבקשה ובגובלים בהם. הוועדה המקומית דנה בבקשה ובהתנגדויות שהוגשו ומחליטה אם לאשר, ועל החלטתה, בבקשה עצמה או בהתנגדות, אפשר להגיש ערר לוועדת הערר.
מי עורך את הבקשה, ובאילו שלבים. לבקש היתר לשימוש חורג רשאי כל אדם, אבל את הבקשה עצמה עורך רק בעל מקצוע מוסמך: אדריכל, מהנדס בניין, הנדסאי אדריכלות או הנדסאי בניין. ההליך מתחיל בבקשה לתיק מידע להיתר, נמשך בהגשת הבקשה עם פירוט השימוש המבוקש והנימוקים לפי התקנות, ולאחריה הפרסום, ההתנגדויות, הדיון וההחלטה שתוארו לעיל.
התנגדות שכנים
לשכנים ולבעלי נכסים גובלים עומדת זכות התנגדות. זהו החלק שמאריך את ההליך בפועל, והוא גם החלק שאפשר לנהל נכון.
מן הצד של מבקש ההקלה: כדאי לפנות לשכנים לפני הפרסום, להציג את התכנון, ולברר מה מטריד אותם. התנגדות שנובעת מחוסר מידע נפתרת לרוב בשיחה. התנגדות שנובעת מפגיעה אמיתית מחייבת שינוי בתכנון, ועדיף לגלות זאת לפני שהוגשה הבקשה.
מן הצד של המתנגד: התנגדות טובה מצביעה על פגיעה קונקרטית, למשל הסתרת אור או אוויר, פגיעה בפרטיות, או עומס חניה, ולא על התנגדות עקרונית לבנייה. חוות דעת מקצועית מחזקת אותה.
העלות והמועדים
שני דברים שכדאי לתמחר מראש:
- הזמן. בקשה הכוללת הקלה נבחנת במסלול ארוך יותר מבקשה תואמת תכנית. יש להוסיף את זמן הפרסום, את תקופת ההתנגדויות ואת הדיון בהן.
- היטל השבחה. אישור הקלה שמעלה את שווי הנכס מקים חבות בהיטל השבחה בשיעור מחצית מן ההשבחה. בשימוש חורג קיימת חבות מקבילה. זו עלות שיש להכניס לחישוב לפני ההחלטה, ולא לגלות בשלב התשלום.
על החלטת הוועדה בעניין הקלה או שימוש חורג ניתן להגיש ערר לוועדת הערר המחוזית בתוך 30 יום. זכות זו עומדת גם למבקש שסורב וגם לשכן שנפגע מן האישור.
כל מקרה נבחן לגופו. לפגישת ייעוץ עם עורך דין ממחלקת המקרקעין חייגו 02-5953322, שלחו וואטסאפ 050-4411343 או השאירו פרטים בטופס מטה, ונשוב אליכם בהקדם האפשרי.
מה שחוזר הכי הרבה
האם הוועדה המקומית חייבת לאשר הקלה?
מה ההבדל בין הקלה לשימוש חורג?
אפשר לשנות ייעוד קרקע באמצעות הקלה?
הפרסום לשכנים הוא פורמליות?
אישור הקלה מחייב היטל השבחה?
כל עמודי מחלקת מקרקעין
לפני שאתם מגישים בקשה להקלה או לשימוש חורג
ספרו לנו מה בדיוק מבוקש: מאיזו הוראה בתכנית אתם מבקשים לחרוג, היכן עומד הפרסום לשכנים, והאם כבר התקבלה החלטה או הוגשה התנגדות. את ההבחנה בין הקלה לבין סטייה ניכרת עדיף לעשות לפני ההגשה ולא אחריה.